只有讓壟斷者放棄壟斷三網(wǎng)才能真正獲得融合，在這場利益的博弈中政府能否痛下決心或許是事情得以解決的根本

    采訪·撰文＝于焱

    一切都因“十一五”規(guī)劃中的一個(gè)詞而引發(fā)。“加強(qiáng)寬帶通信網(wǎng)、數(shù)字電視網(wǎng)和下一代互聯(lián)網(wǎng)等信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推進(jìn)‘三網(wǎng)融合’”。在我國政府“十一五”規(guī)劃中，業(yè)內(nèi)人士發(fā)現(xiàn)，“十五”計(jì)劃中的“促進(jìn)”已經(jīng)變?yōu)椤巴七M(jìn)”，這是否意味著三網(wǎng)融合將要發(fā)生某些實(shí)質(zhì)性變化呢？

    事實(shí)上，在IPTV成為一個(gè)新的熱點(diǎn)時(shí)，三網(wǎng)融合就已經(jīng)再度成為電信和廣電不休爭戰(zhàn)中的最熱門話題。

    中國電信首席技術(shù)官韋樂平對IPTV業(yè)務(wù)曾公開表示，第一，IPTV業(yè)務(wù)電信不能不搞；第二，IPTV即將有規(guī)模化的行動。

    看起來，這無疑是在向廣電宣戰(zhàn)。

    在現(xiàn)行的政策下，電信運(yùn)營商要想進(jìn)入IPTV業(yè)務(wù)，能做的只是與廣電行業(yè)企業(yè)牽手。2005年6月，中國電信開始與上海文廣初步商定在上海、廣東、浙江、江蘇和陜西五省市選擇17座城市進(jìn)行IPTV業(yè)務(wù)試點(diǎn)。而另一固話運(yùn)營商中國網(wǎng)通，也已在哈爾濱試運(yùn)行IPTV業(yè)務(wù)，與上海文廣新聞傳媒集團(tuán)合作。可以看到，無論是廣電運(yùn)營商，還是電信運(yùn)營商，都將IPTV作為面向未來的戰(zhàn)略性業(yè)務(wù)，進(jìn)行大力推廣。

    但業(yè)內(nèi)資深人士指出，上海文廣和上海電信的直接合作存在著不小的隱患。作為兩個(gè)同等級別的合作者，文廣握有牌照，電信擁有線路，這些都是整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈上不可或缺的環(huán)節(jié)，而一旦雙方因某種原因產(chǎn)生分歧則任何一方的些許舉動都會導(dǎo)致整個(gè)商業(yè)應(yīng)用的震蕩甚至潰敗。主導(dǎo)權(quán)究竟應(yīng)該在誰手中？用戶是否需要同時(shí)面對兩個(gè)運(yùn)營商？這些都無法確定。

    由于技術(shù)的進(jìn)步，電信網(wǎng)、有線電視網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)三網(wǎng)之間能夠提供的相同業(yè)務(wù)越來越多，由于互聯(lián)網(wǎng)和電信網(wǎng)由電信部門建設(shè)并運(yùn)營，因此三網(wǎng)融合體現(xiàn)在兩大陣營之間的競爭與合作：廣電行業(yè)和電信行業(yè)。而因?yàn)闃I(yè)務(wù)的擴(kuò)展，雙方相互進(jìn)入對方的領(lǐng)地，導(dǎo)致矛盾爭端也越來越突出。先是有線電視運(yùn)營商進(jìn)入寬帶業(yè)務(wù)，然后又和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)公司一起開通IP電話，現(xiàn)在則輪到了電信運(yùn)營商進(jìn)入IPTV。但是兩大陣營的向外擴(kuò)展并不順利，凡是涉及到網(wǎng)絡(luò)融合的業(yè)務(wù)發(fā)展總是磕磕絆絆：有線電視的寬帶業(yè)務(wù)難填其虧損，“非法”的IP電話在等待“開禁”，電信部門的IPTV業(yè)務(wù)在電視節(jié)目源頭上和許可證上便被掐住了。

    從1998年三網(wǎng)融合第一次大討論開始，7年來，三網(wǎng)融合并不順利。甚至于人們普遍猜測的新《電信法》中是否會加入“三網(wǎng)融合”的內(nèi)容，也被信產(chǎn)部電信研究院通信政策研究所所長陳金橋認(rèn)為是泡影，陳表示，“本來將三網(wǎng)合一寫入電信法是責(zé)無旁貸的，但現(xiàn)在要想立即解決顯然不太現(xiàn)實(shí)，所以為了不延誤電信法的出臺，我們只好將三網(wǎng)合一的問題先擱置一邊”。

    “大通信”的難題

    信息產(chǎn)業(yè)部和廣電總局可謂積怨已深。

    1999年，信息產(chǎn)業(yè)部，國家廣播電影電視總局《關(guān)于加強(qiáng)廣播電視線網(wǎng)絡(luò)建設(shè)管理的意見》(國辦發(fā)82號)第6條規(guī)定，電信部門不得從事廣播電視業(yè)務(wù)，廣播電視部門不得從事通信業(yè)務(wù)，對此必須堅(jiān)決貫徹執(zhí)行。但兩大部門出于部門利益的考慮，對“通信業(yè)務(wù)”一詞出現(xiàn)了不同理解。

    為了不讓廣電部門從事數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)(互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務(wù))，電信部門將“通信業(yè)務(wù)”理解為包括電信業(yè)務(wù)，數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)(互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務(wù))在內(nèi)的大通信概念。由此得出的結(jié)論是廣電部門不得從事包括電信業(yè)務(wù)和數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)在內(nèi)的通信業(yè)務(wù)，只能從事廣播電視業(yè)務(wù)。

    而廣電部門認(rèn)為，如果將通信理解為大通信的概念，則通信不僅包括電信業(yè)務(wù)和數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)，也包括廣電業(yè)務(wù)。這樣就會得出“廣電部門不得從事包括廣電業(yè)務(wù)在內(nèi)的通信業(yè)務(wù)”的悖論。

    由于文件用詞不準(zhǔn)，導(dǎo)致了兩個(gè)部門長達(dá)數(shù)年的爭論不休。直至今日，由于信息產(chǎn)業(yè)部握有ISP(互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務(wù)接入提供商)的審批權(quán)限，廣電部門盡管擁有超億戶的有線電視用戶，具備了開展ISP業(yè)務(wù)的技術(shù)條件，但其一次又一次ISP的業(yè)務(wù)許可申請，均被信息產(chǎn)業(yè)部以82號文件作為擋箭牌擋了回來。

    在ISP上受挫的廣電不甘示弱，2004年10月廣電總局頒布《互聯(lián)網(wǎng)等信息網(wǎng)絡(luò)傳播視聽節(jié)目管理辦法》(國家廣電總局第39號令)，規(guī)定從事IP電視、手機(jī)電視等信息網(wǎng)絡(luò)傳播視聽節(jié)目業(yè)務(wù)應(yīng)取得《信息網(wǎng)絡(luò)傳播視聽節(jié)目許可證》。許可證由國家信息網(wǎng)絡(luò)傳播視聽節(jié)目行業(yè)主管部門——國家廣電總局按業(yè)務(wù)類別、傳輸網(wǎng)絡(luò)、接收終端等項(xiàng)目分類核發(fā)。同時(shí)規(guī)定電信企業(yè)只能開展PC端的IPTV業(yè)務(wù)，限制經(jīng)營“機(jī)頂盒＋電視機(jī)”的IPTV業(yè)務(wù)，而擁有廣電行業(yè)背景的機(jī)構(gòu)則不受這樣的限制。

    網(wǎng)絡(luò)對廣電部的重要性可見一斑，而在信息產(chǎn)業(yè)部2004年調(diào)整的《電信業(yè)務(wù)分類目錄》中，我們同樣可以看到網(wǎng)絡(luò)力量的加大。新的電信業(yè)務(wù)分類中，語音業(yè)務(wù)和因特網(wǎng)及其他數(shù)據(jù)傳輸業(yè)務(wù)均被列入了基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)，在電信增值業(yè)務(wù)領(lǐng)域又專門將因特網(wǎng)增值電信業(yè)務(wù)和其他數(shù)據(jù)傳送網(wǎng)絡(luò)增值電信業(yè)務(wù)列出。

    “因特網(wǎng)的最重要特點(diǎn)是具有創(chuàng)建無限多種業(yè)務(wù)的能力，與電信結(jié)合可產(chǎn)生IP電話業(yè)務(wù)，與廣電業(yè)結(jié)合可產(chǎn)生網(wǎng)上音視頻業(yè)務(wù)。因此三網(wǎng)融合在一定程度上使得傳統(tǒng)的三網(wǎng)運(yùn)營商變成了全業(yè)務(wù)的提供者。”國家廣播電影電視總局信息網(wǎng)絡(luò)中心高級經(jīng)濟(jì)師劉穎悟博士在接受本刊記者專訪時(shí)表示，正是由于計(jì)算機(jī)網(wǎng)的介入，使得三網(wǎng)融合成為不可回避的現(xiàn)實(shí)。

    但是三網(wǎng)遲遲無法融合，除了對“通信”這一概念的不同理解外，還有一個(gè)重要的原因是WTO所帶來的。劉穎悟介紹說，我國加入WTO的文件規(guī)定，“公共電信”市場必須開放，而“廣播電視”的無線和有線傳輸作為一種文化特例是不開放的。如果三網(wǎng)一旦融合，就有可能把本來不需開放的廣播電視也納入了開放的范疇，這正是政府的顧慮所在。

    打破壟斷才能融合

    “三網(wǎng)融合并不是要將三網(wǎng)簡單地合成一個(gè)物理網(wǎng)絡(luò)，作為各種業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)網(wǎng)本身將會長期共存互相競爭，但業(yè)務(wù)層則會互相滲透互相交叉”，劉穎悟向記者解釋說，三網(wǎng)融合的實(shí)質(zhì)是話音、數(shù)據(jù)、電視業(yè)務(wù)均能在計(jì)算機(jī)網(wǎng)上以IP形式實(shí)現(xiàn)，而電信網(wǎng)和有線電視網(wǎng)均可以改造成計(jì)算機(jī)網(wǎng)。因此電信和廣電的相互準(zhǔn)入應(yīng)是基于IP形式的電信和廣電業(yè)務(wù)的相互準(zhǔn)入，而不是傳統(tǒng)模式的電信和廣電的相互準(zhǔn)入。由此帶來的好處是，電信部門不必再建一套HFC網(wǎng)絡(luò)并采用與廣電現(xiàn)有技術(shù)同樣的技術(shù)來傳輸廣播電視節(jié)目，而廣電部門也不必再建設(shè)一套雙絞線的PSTN來經(jīng)營傳統(tǒng)電話。

    或許正是將三網(wǎng)融合錯(cuò)誤地理解為以一網(wǎng)取代三網(wǎng)，廣電與電信才會有如此大的火藥味。但是三網(wǎng)雖然共存，管理機(jī)構(gòu)卻很難共存。劉穎悟表示，融合的首要問題是先建立一個(gè)融合的機(jī)構(gòu)。在這一點(diǎn)上，美國的聯(lián)邦通信委員會(FCC)為我國政府提供了一些借鑒，作為世界上最早的獨(dú)立電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)，F(xiàn)CC統(tǒng)一監(jiān)管電信和有線電視業(yè)，并直接對國會負(fù)責(zé)，兼具立法、司法和行政職能。英國政府在2000年12月時(shí)，也將5家主要的規(guī)制機(jī)構(gòu)——電信規(guī)制局、獨(dú)立電視委員會、廣播管制局、廣播標(biāo)準(zhǔn)委員會和無線通信管制局——合并起來，成立了新的規(guī)制機(jī)構(gòu)OFCOM，對電信、有線電視等進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管。

    在三網(wǎng)融合的爭論中，業(yè)內(nèi)專家也建議在中國成立類似FCC的機(jī)構(gòu)。但目前整個(gè)通信行業(yè)仍屬多頭管理，比如，對一個(gè)ICP企業(yè)，信息產(chǎn)業(yè)部負(fù)責(zé)發(fā)執(zhí)照，廣電總局負(fù)責(zé)管內(nèi)容，而對內(nèi)容有管理權(quán)的還有中宣部、新聞出版總署等等，想在短期內(nèi)，成立一個(gè)專門機(jī)構(gòu)恐怕仍有難度。劉穎悟認(rèn)為，除了借鑒英美的做法外，也可以考慮成立兩個(gè)機(jī)構(gòu)：其中“國家通信網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管委員會”負(fù)責(zé)對網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營進(jìn)行限制，而“國家網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容監(jiān)管委員會”負(fù)責(zé)對網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容進(jìn)行規(guī)制。

    針對廣電業(yè)務(wù)不應(yīng)對外開放的政策規(guī)定，劉穎悟認(rèn)為，可以將廣電的業(yè)務(wù)一分為二，在互聯(lián)網(wǎng)上進(jìn)行的、基于IP的廣播電影電視節(jié)目的傳輸可以開放，而以傳統(tǒng)技術(shù)和模式進(jìn)行的廣播電視節(jié)目的有線傳輸和無線傳輸不對電信開放。

    而除了廣電的業(yè)務(wù)分離外，電信的重組更是不可避免的趨勢。劉穎悟認(rèn)為，電信在重組的過程中除了考慮移動和固話的融合，應(yīng)把廣電也考慮到整個(gè)盤子里去。重組后可能會形成兩個(gè)大的通信產(chǎn)業(yè)集團(tuán)，而是全業(yè)務(wù)集團(tuán)，從而實(shí)現(xiàn)內(nèi)部優(yōu)化配置。

    “當(dāng)然，從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，政府規(guī)制兩個(gè)寡頭仍有一定難度，最好是形成三個(gè)寡頭。”

    但是劉穎悟并不認(rèn)同記者提出的“這是否意味著電信吞并廣電”的說法，他說，“實(shí)際上這兩大部門管轄的企業(yè)股東都是國家，因此不存在誰吞并誰的問題，但合并重組是正常的。而且，打破壟斷以后，企業(yè)在各自所屬的行業(yè)內(nèi)不再擁有優(yōu)勢，這對企業(yè)自身的創(chuàng)新十分有利。”

    劉穎悟同時(shí)還表示，近年來電信業(yè)一再的改革，實(shí)際上就是為了在兌現(xiàn)WTO條款之前提前走上競爭的道路，“否則一旦全面開放，將無法和外資競爭。”

    利益爭奪戰(zhàn)

    利益壁壘已經(jīng)是個(gè)公開的秘密。目前可預(yù)見性的涉及三網(wǎng)融合的產(chǎn)品有IPTV、手機(jī)電視、網(wǎng)絡(luò)電話等，都是一年可創(chuàng)造百億價(jià)值以上的“金礦”。電信和廣電都想通過政策的支持直接參與這些項(xiàng)目。可以預(yù)見的是三網(wǎng)融合之后“金礦”會變得更大，但隨之而來的問題是三網(wǎng)中誰分“上”，誰分“下”，誰分“中”。

相對于三大運(yùn)營商的營收加起來接近萬億的數(shù)據(jù)來說，廣電業(yè)僅幾百個(gè)億的營收顯然有些微弱，但I(xiàn)PTV卻為廣電業(yè)出了一口氣，上海文廣獲得國內(nèi)第一張IPTV牌照，有業(yè)內(nèi)人士表示，如果2015年中國廣電網(wǎng)絡(luò)全部升級為數(shù)字電視，廣電網(wǎng)絡(luò)的價(jià)值將會得到真實(shí)的體現(xiàn)。

    目前三網(wǎng)各自獨(dú)立經(jīng)營，在自身的行業(yè)中均屬于自然壟斷，而壟斷所帶來的利益是無需多言的，它們有能力決定價(jià)格和供應(yīng)數(shù)量。盡管它無法控制市場的需求曲線，但它會選擇減少產(chǎn)量來抬高價(jià)格，以獲取高額壟斷利潤。而三網(wǎng)一旦融合，自然壟斷的局面被打破，引入競爭后原有利潤自然減少，而這恰恰是幾大壟斷企業(yè)的“命門”。

    兩大行業(yè)都在朝著融合的方向發(fā)展，只是誰也不愿意先放下手中的既得利益。在信息產(chǎn)業(yè)部和廣電總局的這場戰(zhàn)爭中究竟誰贏得了誰？劉穎悟認(rèn)為，改革永遠(yuǎn)不是從既得利益處開始，三網(wǎng)融合的關(guān)鍵點(diǎn)還是在于政府的決心，信息產(chǎn)業(yè)的幾次重組都是政府直接主導(dǎo)的，具體的部門只是進(jìn)行管理，并沒有真正的改革權(quán)。

    值得指出的是，組建大型企業(yè)集團(tuán)，提高中央企業(yè)的國際競爭力一直是國資委的愿望。國資委主任李榮融曾表示，為避免過度競爭，各行業(yè)中的大型央企，將最多保留3個(gè)，其余的將被兼并重組。

    但是，政府的決心仍沒有具體的體現(xiàn)，對于三網(wǎng)融合實(shí)現(xiàn)的時(shí)間表，信息產(chǎn)業(yè)部電信研究院通信政策研究所所長陳金橋表示并不樂觀，最起碼要三四年才能實(shí)現(xiàn)。盡管在技術(shù)方面，三網(wǎng)融合基本不存在難題，但由于電信業(yè)、計(jì)算機(jī)業(yè)與有線電視業(yè)各自觀念上的巨大差別以及政府的猶豫，“三網(wǎng)”想真正融合仍需假以時(shí)日。